Legea nr. 207/2025. A reușit Legea „Nordis” să responsabilizeze dezvoltatorii? - Analiză juridică extinsă

A reușit Legea „Nordis” să responsabilizeze dezvoltatorii?

Articol de: Av. Alin Panghios

Deși dezbaterea juridică are relevanța sa, analiza directă a textului de lege rămâne cea mai transparentă și riguroasă metodă de verificare a opiniilor juridice. În acest sens, prezentul demers urmărește identificarea principalelor măsuri adoptate prin Legea nr. 207/2025, evidențierea scopului acestora, a lipsurilor existente și a posibilelor soluții desprinse prin interpretare extensivă sau prin analogie a legii.

O interpretare juridică coerentă presupune, în mod necesar, analiza parcursului istorico-telologic al actului normativ și a rațiunii care a determinat adoptarea acestuia, rațiune ce se regăsește, de regulă, în factorul declanșator al intervenției legislative și în expunerea de motive.

Legea cunoscută sub denumirea de „Legea Nordis” a fost adoptată pe fondul unui număr semnificativ de persoane fizice vătămate, fie direct, prin apariția stării de insolvență, fie indirect, prin practici de manipulare a consumatorului. Aceste practici au fost facilitate de lipsa cunoștințelor economice, investiționale sau juridice necesare pentru evaluarea corectă a riscului investiției, precum și de absența unor mecanisme eficiente de publicitate imobiliară.

Protecția consumatorului reprezintă o preocupare constantă a legiuitorului român încă din anul 1992. Într-o economie de piață nu poate exista ofertă fără cerere, fiind indispensabilă stabilirea unui echilibru între satisfacerea intereselor financiare ale comercianților și protejarea drepturilor patrimoniale și fundamentale ale cetățenilor.

În acest scop, legiuitorul a instituit un ansamblu de mecanisme menite să protejeze interesele promitenților-cumpărători. Aceste mecanisme nu sunt destinate garantării realizării proiectului imobiliar, ci limitării expunerii financiare a achizitorilor.

Relevant este un pasaj din expunerea de motive a Legii nr. 207/2025, în care se arată că „se dorește reducerea expunerii financiare a cumpărătorilor la riscurile asociate construcției imobilului și garantarea unor condiții contractuale mai echitabile”.

Deși acest pasaj vizează, în mod explicit, limitarea avansului, rațiunea subzistă chiar dacă forma finală a actului normativ nu a mai menținut această limitare, ci doar modalitatea de cheltuire a avansului. Chiar și așa, măsura este aptă să conducă la reducerea expunerii cumpărătorului și să ofere o minimă garanție a realizării, cel puțin parțiale, a construcției.

Soluția legislativă reflectă un compromis necesar, prin care s-a urmărit stabilirea unui echilibru între interesele financiare ale dezvoltatorilor, respectiv nevoia de finanțare, și necesitatea instituirii unor garanții pentru consumator.

Cu toate acestea, deși în expunerea de motive se invocă protecția „consumatorilor”, măsurile adoptate se aplică tuturor promitenților-cumpărători, fără distincție. Această abordare ajunge să restricționeze nejustificat accesul la investiții al dezvoltatorilor, fără a înlătura complet viciile semnalate. Situația este rezultatul unei tehnici legislative deficitare și al necorelării acestor măsuri cu actele normative principale care constituie sediul materiei.

Este de remarcat faptul că, deși prin Ordonanța de urgență nr. 31/2025 au fost instituite măsuri pentru simplificarea procedurilor în domeniul urbanismului și construcțiilor în vederea accelerării investițiilor (sectorul construcțiilor fiind calificat ca fiind „motorul creșterii economice”), la scurt timp au fost adoptate măsuri care au complicat și birocratizat suplimentar acest proces.

Chiar dacă s-a încercat alinierea terminologiei juridice cu standardele pieței, măsurile adoptate au rămas insuficient reglementate. Legea nr. 207/2025 a fost adoptată într-un context de presiune publică, ceea ce demonstrează încă o dată că

„graba strică treaba”, intervenția legislativă putând să producă efecte contrare celor urmărite.

Cu toate acestea, deși tehnica legislativă este criticabilă și perfectibilă, măsurile adoptate sunt, în esență bine-venite. Ele pot conduce la creșterea calității în construcții și responsabilizarea dezvoltatorilor imobiliari, efectul nedorit (previzibil) fiind reprezentat de creșterea prețurilor locuințelor, ce nu vor mai fi atât de competitive.

Pachetul de măsuri vizează principalele modificări:

definirea noțiunii de „dezvoltator imobiliar”;

reglementarea, pentru prima oară în legislația română a „convenției (contractului s.n.) de rezervare”; instituirea unor cerințe noi, ad validitatem, pentru promisiunea de vânzare-cumpărare;

instituirea unor mecanisme de colectare și cheltuire a avansului;

preapartamentarea și înscrierea provizorie a construcției viitoare.

Dezvoltatorul imobiliar:

Noua formă a art. 22 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții definește dezvoltatorul imobiliar ca fiind investitorul (persoană fizică sau juridică) care dezvoltă proiecte imobiliare de tip condominii sau locuințe individuale în vederea înstrăinării.

Intervenția legislativă urmărește delimitarea dezvoltatorului de ceilalți investitori. Astfel, dezvoltatorul imobiliar este cel care dezvoltă exclusiv proiecte imobiliare rezidențiale, iar ceilalți actori rămân în categoria investitorilor. Formularea utilizată nu este însă suficient de riguroasă, fiind necesară definirea expresă, în sensul acestei legi, și a noțiunii de „proiect imobiliar”.

În Legea nr. 196/2018 privind înființarea, organizarea și funcționarea asociațiilor de proprietari există deja o definiție mai clară a dezvoltatorului ansamblului rezidențial „persoana juridică care efectuează toate operațiunile imobiliare în vederea construirii, finalizării și predării către beneficiari a unor locuințe, precum și coordonarea surselor de finanțare necesare realizării acestor operațiuni”.

Această definiție poate fi considerată mai potrivită întrucât indică și responsabilitatea acestuia pentru toate operațiunile imobiliare, inclusiv coordonarea surselor de finanțare. Singura limitare constă în faptul că această definiție se referă exclusiv la persoana juridică, aspect ce putea fi corectat printr-o simplă actualizare legislativă.

Definiția poate fi privită la nivel macro. Mă întreb însă dacă în această definiție se încadrează și persoana fizică care dezvoltă un simplu duplex, din care o unitate locativă este destinată propriei folosințe, iar cealaltă, înstrăinării. Dar … dacă acest din urmă scop nu a fost declarat anticipat? Distincția este esențială, întrucât obligația de preapartamentare este instituită exclusiv în sarcina dezvoltatorului.

Din economia dispozițiilor legale rezultă însă că un asemenea investitor nu va putea încheia o promisiune privind un bun viitor fără realizarea preapartamentării, chiar dacă proiectul vizează înstrăinarea unei singure unități locative.

Alternativa rămâne edificarea construcției în regim de coproprietate, caz în care bunul viitor nu mai este realizat „în vederea înstrăinării”.

Un alt aspect de semnalat este acela că preapartamentarea nu este obligatorie de plano pentru orice proiect, ci numai în situația în care dezvoltatorul dorește să încheie promisiuni de vânzare-cumpărare. Așadar, măsura este instituită pentru protecția promitenților, iar nu pentru a crea o sarcină excesivă și a încărca inutil procedura dezvoltării imobiliare.

Convenția de rezervare:

Anterior acestei intervenții legislative, convenția de rezervare era un contract nenumit, creat de practica imobiliară. Deși este menționată la art. 22 alin. (5) din Legea nr. 10/1995, aceasta a rămas insuficient reglementată, fiind dificil de determinat obiectul și caracterele sale juridice.

Convenția de rezervare nu reprezintă o veritabilă promisiune de vânzare-cumpărare. Prin aceasta, dezvoltatorul își asumă doar obligația de a nu înstrăina unitatea pentru o perioadă determinată, fără însă să își asume și obligația directă de a promite sau înstrăina unitatea către titularul rezervării.

Această calificare explică opțiunea legiuitorului pentru instituirea unei simple obligații de restituire a sumelor încasate, fără sancțiuni contractuale suplimentare, precum și faptul că aceste sume nu constituie avans în sensul art. 1670 Cod civil.

Astfel în teza a doua a alin. 5) se menționează că „ În situația în care (…) nu se încheie promisiunea prevăzută la alin. (3) sau contractul de vânzare, din culpa exclusivă a dezvoltatorului, acesta restituie integral, în termen de 30 de zile, sumele primite în baza convenției de rezervare.

De asemenea, este relevantă terminologia folosită: „Sumele achitate (…) se scad din prețul vânzării”. Or, potrivit art. 1670 Cod Civil, doar sumele plătite în temeiul unei promisiuni de vânzare reprezintă avans din prețul cuvenit.

Dacă însă, Convenția de Rezervare ar cuprinde și alte prevederi (i.e. promisiunea de a contracta, un preț al convenției mai mare de 5% sau lipsa cărții funciare provizorii) aceasta va fi supusă nulității.

Totodată, legiuitorul nu a stabilit câte convenții consecutive se pot încheia, urmând să se clarifice pe cale jurisprudențială dacă prin încheierea unor convenții succesive s-ar eluda norma imperativă care stabilește că durata maximă este de 60 de zile.

În aceste condiții, consider că ar fi fost necesar, de lege ferenda, să se definească în Codul Civil (Titlul IX, Capitolul I, Secțiunea a 4-a) și Convenția de Rezervare.

Promisiunea de vânzare-cumpărare:

Pentru promisiunile de vânzare-cumpărare reglementate bunăoară de art. 1669-1670 Cod Civil, s-au instituit noi condiții speciale, derogatorii de la dreptul comun.

Astfel, potrivit art. 22 alin. (2) și (3) din Legea nr. 10/1995, o unitate locativă – bun viitor, poate face obiectul unei promisiuni (de vânzare/cumpărare/vânzare-cumpărare), numai dacă sunt îndeplinite următoarele condiții:

S-a realizat operațiunea de notare a autorizației de construire în cartea funciară;

S-a realizat operațiunea de preapartamentare;

Se încheie numai în formă autentică și se notează în cartea funciară provizorie a bunului viitor.

Este de remarcat faptul că derogarea de la dreptul comun s-a instituit doar în privința locuințelor, măsura vizând tot protejarea consumatorului, chiar dacă legea nu distinge între promitenții-cumpărători persoane fizice sau jurdice. Consider astfel că derogarea nu se aplică și Investitorilor (alții decât „dezvoltatorii” în sensul Legii nr. 10/1995).

De asemenea, derogarea vizează doar promisiunile de cumpărare / vânzare, iar nu și alte tipuri de promisiuni de contracte sau de contracte nenumite folosite des în practica comercială (contracte de asociere, de investiții, de împrumuturi, de dare în plată, achiziție părți sociale etc).

Avansul:

Astfel cum am arătat în preambul, forma finală a actului normativ nu a mai instituit o limită în privința cuantumului avansului, ci a modalității de cheltuire a acestui avans, condiționat de anumite stadii de execuție. Această concluzie se desprinde din prima teză a alin. (6) al art. 22 din Legea 10/1995 potrivit căreia „Sumele achitate de cumpărător ca avans (..__.) pot fi cheltuite de acesta numai în scopul dezvoltării proiectului (..__.)”, rezultând astfel că Dezvoltatorul poate în continuare încasa cu titlu de avans, chiar întreg prețul contractului.

De asemenea, din același alineat se desprind și următoarele condiții / obligații:

Sumele achitate de cumpărător se depun într-un cond bancar distinct al dezvoltatorului.

Dezvoltatorul va încasa prețul promisiunii (avansul) în contul propriu, însă va fi depus / depozitat, într-un cont colector al avansurilor încasate. Această măsură facilitează controlul cheltuirii sumelor percepute cu titlu de avans.

Cheltuirea acestor sume se va face cu avizul persoanei responsabile / dirigintelui de șantier.

Există opinii prin care se arată că persoana responsabilă sau dirigintele s-ar afla oricum în relație de subordonare cu dezvoltatorul și că măsura ar fi ineficientă. Dintr-o altă perspectivă se poate considera că măsura este ineficientă deoarece dirigintele de șantier este doar reprezentantul tehnic al beneficiarului. Acesta nu are cunoștințele juridice și nici documentele necesare pentru a analiza oportunitatea plății unei facturi emisă de către constructor (spre exemplu).

Or, în această situație se ridică problema scopului măsurii, respectiv a acordului dirigintelui. Se pune, astfel, întrebarea dacă acest acord vizează oportunitatea sau legalitatea plății. Dintr-o interpretare sistematică rezultă că avizul dirigintelui de șantier trebuie să se limiteze la constatarea și confirmarea stadiului de execuție a lucrării, întrucât plafoanele privind cheltuirea avansului sunt condiționate de acest stadiu de execuție. Aceasta este și rațiunea pentru care legiuitorul nu a instituit sancțiuni în sarcina dirigintelui de șantier prin alin. (7) al articolului precitat, ci exclusiv în sarcina dezvoltatorului.

Plafoanele sunt stabilite în limita a 25% din preț (iar nu din avans) pentru partea de rezistență și, ulterior finalizării acesteia, pentru partea de instalații maximum 20% din preț.

Este important de observat că legiuitorul a condiționat utilizarea avansului de finalizarea efectivă a stadiilor, sumele neputând fi întrebuințate nici măcar cu titlu de avans pentru lucrări viitoare ce urmează a fi executate de constructor.

În privința stadiilor de execuție, respectiv a momentului la care se va considera finalizată partea de ristență sau cea de instalații, pot apărea diferite interpretări. Cu toate acestea, din economia reglementării pare că legiuitorul a avut în vedere cele trei standarde consacrate în practică: execuția „la roșu”, „la gri” și „la cheie”.

Aceste etape vizează următoarele categorii de lucrări:

La Rosu:

Fundație

Structură de rezistenta (stâlpi + grinzi / diafragme + planșeu)

Zidăria portanta și de compartimentare

Acoperiș

La Gri:

Instalații trase pe poziție (fără sanitare)

Tencuieli și șape

Termosistem

La cheie: complet finisat.

În schimb, nu a fost reglementat modul de folosire a restului de avans, după finalizarea instalațiilor. Cu toate acestea, omisiunea legiuitorului pare a fi voită, dezvoltatorul putând întrebuința restul avansului pentru lucrări de finisare, potrivit convenției încheiate cu cumpărătorul.

Din momentul finalizării instalațiilor, etapă care vizează posibilitatea racordării locuinței la utilitățile publice, se poate considera că riscul investițional al cumpărătorului este diminuat, din acest moment, bunul viitor îndeplinind condițiile pentru a putea devein (cu un efort suplimentar) independent funcțional.

Desigur, cumpărătorul nu este complet absolvit de riscuri, întrucât imobilul poate să nu fie recepționat sau poate fi supus demolării în ipoteza nerespectării cerințelor de legalitate ori urbanistice.

Preapartamentarea:

Preapartamentarea reprezintă una dintre cele mai utile, dar și cele mai problematice soluții introduse prin Legea nr. 207/2025 din cauza lipsei normelor tehnice și a corelării procedurii cu celelalte acte normative respectiv Legea 50/1991 și normele sale de aplicare și Legea 350/2001 și normele sale de aplicare.

Prima întrebare care se ridică este cea a încadrării preapartamentării în arhitectura juridică a construcției unui imobil (Autorizare- Execuție – Recepție – Apartamentare – Intabulare).

Un răspuns simplist ar fi acela că procedura se poate plasa oriunde între momentul autorizării și cel al intabulării, respectiv la momentul la care ia naștere interesul dezvoltatorului de a încheia promisiuni.

A doua întrebare vizează componenta tehnică și juridică a documentației cadastrale de preapartamentare. Se ridică problema dacă geodezul (astfel cum a fost reglementată ca profesie liberară prin Legea nr. 267/2024) va întocmi această lucrare pe baza unor criterii obiective sau subiective, pe baza unui memoriu de arhitectură, pe baza indicațiilor dezvoltatorului?

Legiuitorul a stabilit prin art. 22 alin. (9) din Legea 10/1995 că lucrarea se întocmește pe baza autorizației de construire și a

documentației aferente acesteia.

Or, în prezent potrivit Anexei 1 a Legii nr. 50/1991 privind conținutul Documentației Tehnice pentru obținerea Autorizației de Construire, documentația aferentă autorizației cuprinde memoriile pe specialități și planurile cotate ale tuturor nivelurilor subterane și supraterane, cu indicarea funcțiunilor, dimensiunilor și a suprafețelor.

Așadar, nici autorizația și nici documentația nu cuprinde (în cele mai multe cazuri) individualizarea pe unități locative a spațiilor, ci doar destinația camerelor.

Nedumerirea este accentuată de art. IV din Legea 207/2025 în cuprinsul căruia se arată că „notarea în cartea funciară a autorizației de construire pentru unitățile individuale bunuri viitoare din cadrul condominiilor viitoare se face în mod separat pentru fiecare unitate individuală viitoare men__ț__ionată în autorizația de construire și documentația aferentă acesteia”, de unde rezultă, indirect, fără corelare cu alte acte normative, că autorizația de construire va trebui să conțină mențiuni și referitoare la unitatea individuală viitoare.

Cu toate acestea, mențiunea poate fi interpretată în două moduri:

O omisiune a legiuitorului, respectiv o necorelare dintre art. II și art. IV din Legea 207/2025. Această interpretare nu poate fi reținută, întrucât admiterea ideii potrivit căreia autorizația de construire ar trebui să cuprindă mențiuni referitoare la unitățile individuale viitoare ar genera efecte negative pe termen lung.

Astfel, observăm că prin modificarea art. 22 din Legea 10/1995 s-a prevăzut posibilitatea de actualizare a documentației de preapartamentare și liberul arbitru al Dezvoltatorului (cu excepția modificării suprafeței sau amplasamentului unității individuale). Or, în ipoteza în care autorizația ar cuprinde mențiuni exprese, la fiecare actualizare a documentației de preapartamentare, ar impune, în mod corelativ, actualizarea autorizației de construire, procedură anevoioasă, birocratică și costisitoare.

Mențiunea nu constituie o omisiune, ci o opțiune legislativă deliberată, care consacră posibilitatea notării în cartea funciară a unității locative, până la operaționalizarea aplicației integrate de cadastru, numai dacă aceasta este menționată în autorizația de construire. Această soluție se explică prin faptul că, până la operaționalizarea aplicației, nu poate fi întocmită documentația de preapartamentare.

De asemenea, Art. IV din Legea 207/2025 este doar o normă tranzitorie, valabilă până la data intrării în vigoare a art. 26 alin. (9)-

(11) din Legea cadastrului și a publictății imobiliare nr. 7/1996. După acest moment, norma tranzitorie își încetează aplicabilitatea, iar notarea nu se va mai realiza separat pentru fiecare unitate individuală menționată în autorizația de construire, ci potrivit actului de preapartamentare..

În concluzie, Legea nr. 207/2025 reprezintă un pas important pentru piața imobiliară, având potențialul de a responsabiliza atât dezvoltatorii, cât și cumpărătorii.

Totuși, dificultățile de implementare a preapartamentării, pot determina practicienii să se orienteze către alte forme juridice de finanțare și investiție, care nu implică și proceduri de publicitate imobiliară (cel puțin în perioada imediat următoare). Cu alte cuvinte, investițiile și finanțările vor fi realizate doar între profesioniști care cunosc riscurile investiționale, prin utilizarea de forme juridice alternative.

Așadar, deși măsura este benefică pentru îmbunătățirea calității în construcții și al responsabilizării participanților, aceasta riscă să reprezinte, în plan practic, un pas înapoi, ce va conduce la încetinirea investițiilor imobiliare, a circulației bunurilor imobile și a creșterii veniturilor bugetare generate de acest sector prin colectarea taxei pe valoarea adăugată, colectare care se realiza, în mod constant și într-un cuantum semnificativ, prin mecanismele existente anterior.